内容摘要：代理招商作为一种市场化的招商引资运作模式，具有自身独特的优点，被广泛应用于各级地方政府，但由于其委托代理的性质，又不可避免地存在着一定的风险隐患。本文通过多方调研，深入分析代理招商模式的发展情况、取得的成效和面临的瓶颈问题，并在此基础上全面剖析总结代理招商模式的特点和定位，为如何更好利用代理招商模式来优化政府招商引资工作提出相应的对策建议。
近年来，随着市场经济体制不断完善，政府管理经济方式逐渐宏观化、间接化，政府职能加快转变。同时，各类经济主体快速培育壮大，政府对招商引资专业性、精准性、成功率的要求也越来越高。在这样的背景下，政府委托市场机构进行代理招商的模式，被认为是一种符合国际潮流趋势和体现市场经济内在规律要求的重要招商模式，在各级政府中逐渐兴起并推广开来。从实践中看，代理招商模式能够充分发挥市场中介机构联系广泛、信息灵通、机制灵活、客户资源丰富的优势，可以有效提升招商引资的效率，有助于推动政府职能转变，但也存在市场机构和政府双方目标不一导致招商方向统筹不力、中介机构为追逐短期利益忽略引进企业质量、操作流程不规范导致各方权责利不清晰等一些问题。因此，本文将深入分析代理招商模式的发展情况、取得的成效和面临的瓶颈问题，并在此基础上全面剖析总结代理招商模式的特点和定位，为如何更好利用代理招商模式来优化政府招商引资工作提出相应的对策建议。
一、代理招商模式简介
（一）代理招商的概念和分类
1、基本概念
代理招商，也称为委托招商或者中介招商，顾名思义，就是政府委托市场中介机构进行招商引资活动，由受委托的中介机构代替政府为当地选择、联系并引进企业。
2、主要分类
在实践中，接受政府委托进行代理招商的中介机构涵盖了市场上的各类主体，既包括各类商会、行业协会、招商服务公司、投资促进机构、管理咨询公司、会计师事务所、律师事务所、国际组织办事机构、科研院所和其他社会团体，也包括企业家、专家等自然人。从本课题研究的角度看，主要的分类有两种。一是按照从事代理招商的市场中介机构的资本属性来看，可以分为民营和外资两大类；二是按照主要引进的企业类型进行分类，可以分为面向注册型企业和面向实体型企业两大类。
3、基本模式
一般情况下，政府与中介机构签订代理招商引资协议，聘请中介机构作为招商代表（或项目代表、招商顾问等）进行招商或项目推介，成功后根据协议书按照约定形式（一般是按照投资额、注册资本、实到资本、税收等指标进行固定或累进比例分成）支付给中介机构佣金或奖励。实践中也发现有一些以服务企业为主要内容的中介机构，兼做帮助地方政府招商工作，不向政府收取任何费用，其收入主要依赖于企业向中介支付的服务费。
（二）代理招商的特点
代理招商作为招商引资模式的其中一种，具有其独特的优势和劣势。
1、优势
和传统的政府直接招商模式相比，代理招商体现出以下几点优势：
一是机制活、渠道广。中介机构作为市场化的组织，相比政府机关而言，可以采用更为灵活多样的方式拓宽渠道和招揽人才，还可以采用全国多地布点的方式增加自身的影响力和客户源。因此，当中介机构达到一定规模的时候，就会显现出比政府渠道更广、可接触的客户群体规模更大的优势，可以有效解决政府主导模式下信息不对称的问题。
二是体现专业化特点。招商引资是专业性强、要求严谨的经济活动,需要有专业的队伍,通过专业方式,进行专业化运作才能完全实现。代理招商主体是具有专业招商经纪人队伍及相关专家，非常熟悉有关招商引资的法律法规和政策,并有着广泛的网络信息和社会关系资源,最重要的是储备了众多的招商资源载体,并且擅长项目包装、运作等等的专业性机构,精良的队伍、广泛的信息和专业的包装运作及和投资领域及银行良好的关系确保了招商引资活动的成功率和高效性。传统的政府主导的招商引资模式,不管懂行不懂行,人人都分派招商引资任务,往往导致行政成本过高,招商效率低下,形式重于实效,事倍功半。
三是充分发挥市场配置资源的作用。招商引资本质上是市场经济行为,招商引资的主体应该是那些能够对招商引资结果承担责任,而且深谙市场法则和客观经济规律的中介机构或企业。在实际运作过程中,他们会根据市场的实际需求进行运作,充分考虑现有资源基本情况以及区域发展前景,引导相应的产业和适当资金投入到该地区,实现区域利益的最大化,项目利益的最大化,从而实现资源配置的优化。
四是促进政府职能转变。政府在经济管理方面主要应当侧重于宏观调控和环境创造上。作为公共管理者的政府,应当尽快淡出在招商引资中的主导地位,把招商引资活动让给专业中介机构,专注于公共服务领域,为招商引资创造一个良好的投资环境和创业氛围,使招商引资按照商业规则和市场规律,真正成为由政府有关职能部门参加并指导的一种企业行为、社会行为和市场行为,这不失为转变职能、提高引资水平的好办法。
五是有效降低成本和提高效率。政府直接参与招商引资的过程中，无论是行政资源还是物质资源的消耗都是极大的。而中介机构作为专业的受托方，利用其自身的专业性以及密集的知识储备、网络关系，高效率找到政府所需要的理想投资商，最大化地实现了规模经济效应，避免了大量社会资源的消耗，有效降低成本。
2、缺点
在实践过程中，代理招商也暴露了一些问题和风险。一是代理中介机构的道德风险问题。代理招商本身作为一种委托-代理模式，委托和受托双方因责任不对等、信息不对称和激励不相容等原因常常导致道德风险问题。由于委托方短期内难以真正识别代理中介引进企业的真实质量，而代理中介机构往往受眼前利益驱使行为带有短期化倾向，疏于对引进企业的宏观把控、深入调查评估或风险防范，导致出现引进企业质量参差不齐、引入项目不符合区域产业长期发展方向或企业引入后服务不周等问题。二是由于委托协议和流程不规范导致相互推诿扯皮的问题。目前，各地方政府对代理招商模式认识不统一，在实践中仍然处于“摸着石头过河”的阶段，并没有形成一套清晰规范的流程和协议模式。因此，在实际操作中容易出现双方权利义务关系不清晰、服务收费方式不规范，合同约定不明确等诸多问题，引发双方的各类扯皮和推诿的矛盾。
（三）代理招商行业概况
1、代理招商模式已被广泛运用
通过多方调研发现，代理招商已经成为地方政府招商引资采取的主要模式，尤其是在郊区镇级政府引进注册型企业方面，代理招商模式所占比重大多超过了50%（例如，新浜镇占比约为55%，临港地区四镇占比均超过70%）。
2、中介机构业务多元化是主流趋势
从行业特点来看，代理招商行业内企业的规模越小，业务越单一，就越难以存活。因此，依据多方调研的情况看，代理招商行业内主流的企业都逐步将自身的业务不断拓宽，逐渐向多元化发展。当前形势下，行业内做的比较好的企业，绝大多数都是把代理招商作为其多元化业务链条的其中一环进行经营，单一从事代理招商业务的机构越来越难以生存。
3、代理招商行业集中度相对较低
依据多方调研所掌握的情况分析，目前代理招商行业内并无龙头企业，市场份额相对较为分散，行业集中度不高。外资、民营等各类机构都占据其各自的领域，整个行业还处于百花齐放的阶段。据悉，腾讯（深圳）和阿里（杭州）等互联网巨头正在布局中小企业深度服务，有意涉足相关领域，但目前还未真正深度参与。
二、对代理招商模式的认识和思考
根据对代理招商模式的深入分析，结合多方调研所掌握的情况，提出如下几点对代理招商模式的认识和判断。
（一）代理招商是政府招商引资模式的有益补充
代理招商模式，本质上看就是政府借助市场力量来进行招商引资。尽管对于接受委托代理的市场中介机构是否比政府原来的招商队伍更具专业性仍有争议，对中介机构能否真正和政府推进当地经济快速健康发展的目标保持一致仍有疑虑，尽管在实践中代理招商仍然存在委托代理的道德风险和双方权责利纠缠不清等现实问题，但不可否认的是，代理招商模式通过和市场力量的合作，的的确确为政府招商引资起到了拓宽渠道、增加信息量和丰富招商手段等作用。“众人拾柴火焰高”，与其由政府自己独立承担招商引资的功能，不如借助代理招商模式，充分调动市场力量的积极性，集全社会的力量共同为当地引进产业资源出力，齐心协力推动区域经济加速转型升级，必定能起到“1+1”大于2的效果。由此可见，只要运用得当，代理招商模式不失为政府招商引资的一种有益的补充。在当前区域间招商引资竞争日趋激烈的背景下，在各地政府招商引资模式逐步走向多元化的趋势下，代理招商模式理应成为各级政府都必须重视的招商“利器”。
（二）必须重视中介机构的窗口和桥梁作用
从市场的视角来看，从事代理招商的中介机构，由于其业务的特性，往往具有布点多、渠道宽、接触面广、信息灵通等优势，和各地政府有着更为深入的联系，通常对于各地的政策体系和营商环境都有着比一般企业更为透彻的理解，与其他企业相比，其掌握的信息量更大，与政府联系的渠道业更为通畅。正因如此，在实践中，这些中介机构往往被市场视为了解各地信息的窗口和联系各地政府的桥梁，在各类企业选址布局阶段扮演着极为重要的角色。
一方面，对于内资企业，中介机构是了解各地政策的重要平台，是各地政府招商引资竞争的“隐形战场”。对于内资企业，尤其是民营企业而言，地方政府的政策优惠力度往往是决定其选址的关键因素。面临选址问题的企业首先会向这些中介机构进行咨询，了解备选城市和区域的政策情况，据此进行比对和选择，并委托这些中介机构和当地政府进行联系（例如，福商中小企业服务平台每年都会接受上千家企业的选址咨询）。由此可见，中介机构所掌握的信息和提供的咨询意见对于各类企业最终的选择起到了至关重要的作用。各地的招商引资的竞争可能在中介机构咨询阶段就已经决出了胜负，可以说，在某种程度上这些中介机构成为了各地招商引资竞争的“隐形战场”。
另一方面，对于外资企业而言，外资中介机构是了解当地营商环境的窗口，也是迈入当地市场的必经之路。对于外资企业来说，中国市场相对更加陌生，所以选择进入之前必须进行更为谨慎和周全的考察。根据多方调研了解到，为了更好地了解当地营商环境，向知名的外资中介机构进行咨询通常是外资企业进入中国市场之前必须开展的必备程序（例如，世界强企业进入中国市场之前几乎都选择先向戴德梁行等“五大行”进行选址咨询）。这些外资中介机构的咨询意见往往在外资企业最终的选址决策中能起到一锤定音的决定性作用。外资中介机构在引资外资工作中的重要性不容小觑。
由此可见，随着市场经济的不但发展，市场中介机构承担着越来越重要的窗口和纽带作用，在企业选址过程中扮演者举足轻重的角色，各级政府在招商引资工作中必须对此加以重视。
（三）合作过程中可以发挥中介机构更多元化的功能
如前文所述，中介机构业务多元化是代理招商行业的主流趋势。许多从事代理招商的中介机构都只是把代理招商作为其多元化业务链条的其中一环进行经营，不会仅仅依赖于代理招商业务。例如，除了代理招商业务以外，福商中小企业服务平台的主业实际上是对中小企业的全生命周期的服务。再如，戴德梁行的主业是对企业的房地产相关的全产业链服务。同时，根据多方调研也了解到，市场中介机构广泛存在和政府深度合作的意愿。因此，各级政府在与这些中介机构进行代理招商合作的同时，可以充分发挥中介机构在其他业务上的专长以及其服务客户对象规模庞大的平台优势，开展更多元化的合作。一是事中事后监管。类似福商、戴德梁行等服务型企业，其主营业务面向海量的市场机构，其服务的群体具有明显的量大面广的特点。因此，鼓励这些中介机构积极参与市场监管，有利于扩大社会力量参与政府事中事后监管的覆盖面，也能减轻政府监管部门的工作负担，提升政府事中事后监管的效率。以福商中小企业服务平台为例，由于福商为众多服务对象开展税务方面的外包服务，对许多企业的税务情况了如指掌，因此可以比政府部门掌握更多企业税务相关的信息。当福商发现平台内的中小企业虚开增值税发票、多次联系企业无果时，会及时上报税务局，税务局再对所上报的企业进行重点监管和严密监控；此外，当税务局发现企业纳税存在问题时，会及时告知福商。福商会通过电话和上门核查等方式积极与问题企业联系，如若联系不到，则上报税务局，税务局将其列入黑名单。二是市场数据的收集。随着市场经济的飞速发展，政府需要掌握和了解的市场数据信息量日趋庞大，单纯依靠统计部门的力量往往难以面面俱到，给政府日常的经济管理工作带来了越来越高的难度。从事代理招商业务的中介机构，出于其业务开展的需要，凭借其服务范围广的优势，往往掌握海量的市场数据信息。例如，戴德梁行从事房地产相关的全产业链服务，其掌握的商务楼宇信息极其完备，往往能够对于政府的数据统计起到很好的补充和完善作用，如果各级政府可以和戴德梁行在相关数据收集方面进行深度合作，就能借助社会力量更好地完成市场数据统计工作，为政府的宏观调控和政策制定提供更有力的支撑。三是安商稳商工作。从保持区域经济发展稳定的角度看，对于政府来说，招商引资和安商稳商工作相辅相成，缺一不可。“留得住”和“引进来”同样重要。和政府部门相比，从事代理招商的中介机构在安商稳商工作方面具有天然的优势。“春江水暖鸭先知”，这些中介机构本身就是市场主体，处于市场的“一线”前沿，同时在其服务客户的过程中与广泛的企业群体密切联系，对于市场的变化和企业的动态都有着细致入微的掌握。企业一旦在经营活动中遇到问题，或者出现了迁移的念头，中介机构往往会比政府更早地了解情况。因此，各级政府可以和中介机构在安商稳商工作上开展更为深入的合作，通过中介机构及时掌握企业的信息，从而更快更好地为企业排忧解难，做好服务，以此留住重要的企业资源。
（四）代理招商模式成功与否取决于政府完善的把控机制
代理招商本质上属于政府服务外包，在法律意义上属于委托合作关系。由此可见，政府要想更好地发挥市场力量在招商引资工作的补充作用，保障代理招商模式取得预想的效果，就必须建立起完善的把控机制。首先，要做好代理中介机构的甄选工作，通过多种渠道和方式对中介机构进行考察，从而选择出能力佳、诚信好并符合当地招商特点需求的中介机构。对此，值得注意的是，经研究发现，对中介机构的考察重点往往应在其除招商以外的业务能力上。在掌握其他业务能力以后，一方面，中介机构可以通过多元化的服务，获取更为庞大的客户群和更为畅通的信息渠道，为做好代理招商服务打下坚实的基础。另一方面，多元化的业务可以大幅降低中介机构对于代理招商业务收益的依赖度，使得中介机构不再受限于代理招商的短期利益，可以从更长远的角度来处理和政府之间的代理招商合作，更容易和政府达成一致的招商目标，从而更加重视对引进企业的考核和把控，大幅提升引进企业的质量。由此可见，随着代理招商行业的逐步发展，新的形势要求成功的代理招商中介机构必须具备除招商以外的核心业务能力（例如，福商的税务服务外包能力，戴德梁行的房地产服务能力等）。因此，政府在选择代理招商中介机构时，往往需要考察其是否具备符合当地产业特点的除招商以外的核心业务能力。其次，要做好委托代理合同的设计工作。在代理招商的实践中，政府通常都已购买服务等形式，与中介机构进行合作。因此，对于政府的把控而言，委托代理合同中，合理有效的激励和约束机制的设计尤为关键，必须在合同中明确界定各方权利和责任，真正实现利益共享、风险共担，才能保障各方在代理招商实施过程中，保持目标一致，形成合力，才能使代理招商发挥最大的效用。最后，要做好对代理招商中介机构的考核和监督工作。委托代理的道德风险在实施过程中随时都可能出现。因此，为保障代理招商工作的顺利实施，政府在代理招商的全生命周期中，都必须做好对中介机构的考核和监督工作，做好“裁判员”的角色。从引进企业的质量、企业引进后的服务，再到代理招商工作的评价和奖励水平的评定，都要一丝不苟地按照委托代理合同的约定严格执行。只有这样，才能对代理招商做到全程把控，保证代理招商工作顺利实施，达到预期效果。
(课题组成员：上海市发展改革研究院郑睿、李凌月、刘兴、张苑、
潘闻闻、汤洁、王雯莹、王开宇)
市发改院课题组赞赏
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