一、行政协议一般包括以下要素：一是协议一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。
二、招商引资协议中有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定互相交织、难以完全分离的，原告在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，有权就招商引资协议的全部或部分内容提起诉讼。
案情简介一、海陵工业园管委会、斯托尔公司先后于年9月、12月签订《海陵工业园区工业项目招商合同书》《补充协议书》（以下统称招商引资协议）。斯托尔公司于年12月1日完成土地摘牌，以新注册的森托尔机器人有限公司作为受让人，与泰州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。
二、斯托尔公司认为泰州市政府、海陵区政府、海陵工业园管委会未依照招商引资协议的约定履行义务，遂于年5月向泰州中院提起行政诉讼，请求判令：泰州市政府、海陵区政府、海陵工业园管委会立即履行招商引资协议；海陵工业园管委会支付土地差价款万，并承担相应的违约责任。泰州中院认为，招商引资协议仅系形成借款与赠与的民事法律关系，而不具有行政法上的权利义务内容，故裁定驳回斯托尔公司的起诉。
三、斯托尔公司不服，上诉至江苏高院。江苏高院于裁定驳回上诉，维持泰州中院裁定。
四、斯托尔公司仍不服，向最高法院申请再审。最高法院裁定指令台州中院继续审理本案。
裁判要点第一，本案招商引资协议内容除包括相关民事权利义务约定外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，依法属于行政协议范畴。行政协议一般包括以下要素：一是协议一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。
就本案的招商引资协议而言：协议的一方当事人海陵工业园管委会是行政机关；海陵工业园管委会在协议中处分的虽有民事机关法人的职权，但如有关土地出让金价格的确定、二期项目开发用地的预留、配套平整土地、给予政策补贴、帮助减免相应税费、对开发、利用土地及未来改变土地用途时的同意并逐级上报审批、对斯托尔公司可能存在的违法用地行为的监督管理和行政处罚等约定，主要是行政职权；协议的如约履行，将相应提高当地经济生产总量，提高政府财税收入，部分解决就业问题，有助于对外开放、经济技术发展和产业结构调整，有利于地方的长远发展，显然是为了促进社会公共利益；协议的主要内容包括政策补贴、税费减免奖励、配套人才住宅、高管人才子女就学等，约定的是行政法上的权利义务。
第二，本案招商引资协议有关民事权利义务的约定与行政权利义务的约定互相交织、难以完全分离，斯托尔公司作为一审原告，在诉讼请求、诉讼类型及诉讼标的等问题上依法具有选择权，其有权就招商引资协议的全部或部分内容提起诉讼。斯托尔公司在一审诉讼期间或者根据一审法院的指引，可选择通过民事诉讼解决本案纠纷，但鉴于斯托尔公司因诉讼管辖等方面考虑，坚持选择行政诉讼程序寻求救济，则应同样予以尊重，并作为行政案件立案和审理。
实务经验总结前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：
本案例最高法院认为在招商引资协议中民事权利义务的约定与行政权利义务的约定难以完全分离的情形下，当事人对诉讼类型享有选择权，那么当事人到底应提起民事诉讼还是行政诉讼，才能更好地维护自身权益？根据最高法院本案中关于行政诉讼程序更有利于全面审查协议中有关税收承诺、土地出让价款承诺、行政许可承诺等条款的合法性与合约性的观点，建议该情形下提起行政诉讼。
当然，从效率优先的角度，如果提起行政诉讼被驳回，可直接提起民事诉讼，避免冗长的诉讼过程。
来源：法客帝国
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广西贵港律师刘佩珍刘佩珍，广西中飞律师事务所律师，法律硕士，毕业于专业法学院校。接受过系统，严格的法学教育，法学理论功底深厚，精通民事、刑事办案方法和技巧。为人诚实守信，工作认真负责、一丝不苟、精益求精。执业以来，成功代理了各类疑难、重大刑事、民事案件。尤其在交通事故、债权债务、婚姻家庭、工伤赔偿、各类合同纠纷等方面积累了丰富的办案经验。
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