政府招商引资合同约定政府一方向投资方返还土地出让金的，不属于损害国家利益和社会公共利益，合同有效。
扬州市江都区真武镇人民政府诉日泰集团有限公司公司合资、合作开发房地产合同纠纷案民事裁定书（（）最高法民申号）
真武镇政府为解决案涉土地挂牌出让前急需的拆迁资金，通过招商引资方式，与日泰集团签订《项目协议书》，双方约定：先由真武镇政府向日泰集团融资拆迁专项资金万元（后协商增至万元）；待真武镇政府用此款完成拆迁、土地满足挂牌出让条件后，日泰集团最终通过招拍挂形式取得案涉土地使用权；日泰集团通过竞拍取得土地后，其预付拆迁专项资金转为土地出让金，并由日泰集团出资设立的项目公司投资开发该房地产项目；真武镇政府给予日泰集团相应优惠政策，双方签订《补充协议（一）》约定：一、该地块以总价万元／亩成交；二、超出85万元／亩部分，扣除市政府20%的统筹，乡镇所得出让金80%全额返还；三、竞拍时，如果竞拍价超过万元／亩，日泰集团有权放弃，无需承担违约责任。
案涉土地拍卖成交后，真武镇政府不履行协议约定的返还资金义务，日泰集团向法院起诉要求真武镇政府返还土地出让金和支付违约金。真武镇政府答辩称补充协议（一）无效，理由为：真武镇政府与日泰集团约定将属于国家土地财政收入的80%返还给日泰集团，损害了国家利益；案涉地块招拍挂之前《补充协议（一）》已经签订，招拍挂已无任何意义，日泰集团已排除了其他竞拍人的公平竞拍，明显损害其他竞拍人的公平竞争权，损害国有土地使用权出让一级市场的公平竞争秩序，损害社会公共利益；《房地产管理法》、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让金应全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，因此《补充协议（一）》违反了法律、行政法规的强制性规定。
法院生效判决认为：本案日泰集团是真武镇政府的招商引资项目，真武镇政府为吸引投资，解决案涉地块拆迁资金紧缺问题，同时也希望日泰集团的投资建设能带动地区经济发展和增加税收收入，与日泰集团签订了《真武镇商住开发项目协议书》。在此背景下，《补充协议（一）》约定85万元/亩进入招拍挂程序，超过85万元/亩部分对应的乡镇所得出让金全部返还给日泰集团，是真武镇政府基于招商引资行为给予日泰集团的优惠政策。拍卖成交价高于85万元/亩，符合协议预估的履行条件。案涉土地拍卖成交后，真武镇政府不履行协议约定的返还资金义务，而是以损害国家利益和社会公共利益为由主张协议无效，不应予以支持。
地方政府在招商引资过程中，所提供的优惠政策往往包括承诺向投资者返还土地出让金。在投资者履行投资义务后，因政府换届等原因政府一方不履行承诺的情形在实践中并不鲜见。而在产生纠纷、进入诉讼后，政府一方主动请求认定此类合同无效的案例也时有所闻。但是，无论是政府还是企业、个人，诚实守信的基本原则应当遵循。人民法院对一些不讲诚信的政府的违约行为予以负面评价和制裁，对于维护政府公信力、保护投资者合法权益、改善投资环境、促进社会经济发展，都具有重要意义。
案例来源：本报告使用的案例来源于《中国裁判文书网》；检索案例的案由限于“建设用地使用权转让合同纠纷”和“合资、合作开发房地产合同纠纷”。
作者简介：
杨明律师，毕业于中国人民大学法学院，硕士学位。年起从事检察官工作，年起担任执业律师，现任炜衡律师事务所高级合伙人、党委副书记、房地产建设工程部主任，系北京市海淀区律协副会长、北京市律协房地产专业委员会副主任、中国政法大学研究生联合导师，被境内外多家公司聘为独立董事。曾荣立个人三等功，被评为“中国律师风云榜”上榜律师、北京市优秀律师党员、北京市十佳房地产律师等。发表专业文章余篇，出版有《房产纠纷的法律对策》、《赢在庭外—诉讼策略的案例实证分析》等三部专著。
杨明律师擅长房地产建设工程、PPP、公司法律及诉讼仲裁业务，办理了大量确立房地产法律适用规则的案件，所办案件多次入选《最高人民法院公报》、《最高院第一巡回法庭精选案例》、《民事二审再审改判案例》等。
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唐彬律师，本科毕业于山东大学计算机系软件专业，获理学学士学位；研究生毕业于中国人民大学，获法律硕士学位。曾在工商银行工作，年开始律师执业，具有专利代理资格和注会资格，目前系炜衡律师事务所合伙人、房地产建设工程部副秘书长，北京市律协银行法委员会委员。主要业务领域为房地产、建设工程、项目投融资、知识产权、股权并购方面的法律事务，在市政基础设施、交通运输、通信、能源、环保、水利、文化旅游项目的建设和投融资方面有丰富的工作经验和大量成功案例。
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