01检索说明
笔者通过检索威科先行法律信息数据库，共收集年至年共5年的裁判文书合计份，其中判决书80份，其余为裁定书或不公开的裁判文书。裁定书主要包括撤回起诉或上诉、调解结案、执行裁定三种类型，因相关裁定书主要属于程序安排，不作为本文分析内容。
02案件数量及趋势
检索到的80件案件中，年7件，年30件，年13件，年24件，年6件。
*说明：年度案件可能存在尚未审结的情况；此类案件存在地方政府部门集中决策集中诉讼的特点，例如年以后，随着云南省清理追缴欠付土地出让金工作的深入，相关案件会相对集中爆发。
03案件地域分布情况
检索到的80件案件中，临沧3件，曲靖2件，楚雄12件，大理9件，红河4件，文山6件，普洱1件，德宏2件，玉溪15件，丽江6件，昆明16件，西双版纳1件，昭通3件，保山、怒江、迪庆均为0件。
04案件审级情况
检索到的80件案件中，一审案件63件，二审案件16件，再审案件1件。其中，初级人民法院审理的一审案件60件，中级人民法院审理的一审案件18件，高级人民法院审理的一审案件2件。
05案件审理程序检索到的80件案件中，适用普通程序审理的案件56件，适用简易程序审理的案件24件。
06诉讼主体情况1.一审案件原告为政府部门的59件，一审案件原告为公司的5件（其中1件原告为个体工商户）。
2.二审案件上诉人为政府部门的5件，二审案件上诉人为公司的10件。
*说明：政府部门作为原告的案件，绝大多数均为地方自然资源主管部门（或国土资源主管部门），有个别案件原告还包括土地储备交易中心。原被告均不涉及自然人。
07案件委托代理情况
1.检索到的80件案件中，政府部门参加诉讼委托代理情况为：员工代理的案件2件，无代理人的案件2件，律师代理的案件74件。
2.检索到的80件案件中，公司参加诉讼委托代理情况为：公司员工代理的案件20件，无代理人的案件17件，律师代理的案件43件。
*说明：公司无代理人的案件分为法定代表人出庭和经依法传唤未到庭两种情形。
08一审案件诉讼请求情况1.政府部门作为原告：起诉支付土地出让金及违约金（滞纳金、利息）的案件42件；起诉签订出让合同支付出让金的1件；仅起诉支付出让金的3件；起诉解除合同并支付违约金（滞纳金、利息）的1件；起诉解除合同定金不退还的案件4件（包括拆除建筑物的1件）；仅起诉支付违约金的案件8件，合计59件。
其中：（1）政府部门起诉土地出让金本金金额情况：本金万元以下5件；本金到万元（不含）24件；本金万元到0万元（不含）4件；本金0万元到1亿元（不含）8件；本金1亿元以上2件。
（2）政府部门诉请违约金情况：
诉请按日1‰支付违约金（滞纳金、利息）的45件，支付银行同期贷款利息的3件，起诉按年利率24%支付违约金的3件，起诉按日3‰支付违约金1件，起诉按日5‰支付违约金1件。
2.公司作为原告：起诉退还土地出让金及利息的2件，起诉支付违约金的2件，起诉继续履行合同并办理土地证的1件。
09一审案件裁判情况
1.政府作为原告，全部驳回的10件，全部支持的28件，调整违约金的21件。
其中：全部驳回的10件案件中，法院认为属于行政案件的8件（曲靖市马龙区人民法院1件，元谋县法院7件），认为已支付利息而不支持再主张违约金的1件，认为出让合同约定了仲裁条款不支持的1件。
调整违约金的21件案件中，调整为按银行同期贷款利息支付的10件，调整为按银行同期贷款利息2倍支付的1件，调整为按银行同期贷款利息1.3倍支付的1件，按日1‰计算但调整计算期间的5件，调整为按日1‰计算的2件，不支持违约金的2件。
2.公司作为原告，全部支持的0件，部分支持的1件，全部驳回的4件。
10二审案件裁判情况
1.二审上诉人为政府部门的案件5件，维持原判的3件，部分改判的2件。其中，改判增加支付地上附着物本金及利息的1件，将违约金从银行同期贷款利息调整为日1‰的1件。
2.二审上诉人为公司的案件10件，维持原判的7件，部分改判的3件。其中，二审改判保证金不予返还，理由是不属于民事诉讼请求范围的1件，调减了违约金计算期间的1件，将违约金日1‰调整为同期贷款利率的1.3倍的1件。
11案件法律关系认定情况检索到的80件案件中，认定为民事法律关系的案件69件，认定为行政法律关系的案件10件（其中元谋县法院批量案件7件），认定为行政和民事交叉的案件1件。
12合同效力认定情况
明确认定合法有效的案件67件，未明确合同效力的案件13件，没有认定合同无效的情况。该13件案件主要涉及人民法院认为属于行政案件的情况。
13法律适用情况
人民法院认定为民事法律关系的案件中，基本适用合同法的相关规定以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。在认定为行政法律关系的案件中，1件案件适用《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》；7件适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》；1件适用《行政许可法》的规定。
14裁判要点分析国有建设用地使用权出让合同纠纷的合同主体、法律事实和证据一般都较为清晰明了，只在法律关系、违约金标准方面存在较大争议。
1.关于法律关系
检索到的案件中，将近90%的案件被认定为民事合同关系，仅有楚雄、曲靖的个别法院认定为行政合同关系，主要理由是：首先，国有土地资源属于国家所有，行政机关签订国有建设用地使用权转让合同的目的是为了实现对土地资源利用的管理，高效配置有限土地资源；其次，国有土地资源属于国有自然资源，国有土地使用权出让属于对有限自然资源的开发利用，按照《中华人民共和国行政许可法》第十二条的规定，出让国有建设用地使用权的行为属于行政许可；再次，在国有建设用地使用权出让合同中，出让方与受让方并非处于平等地位，出让方与受让方同时还存在管理和被管理的关系。因此认定行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，对该行政协议产生的纠纷，依法属于行政诉讼的受案范围，不属于民事诉讼受案范围。
即便认为属于民事法律关系的案件，也有6件案件在法院论述部分明确：涉案的国有建设用地使用权出让合同相较于普通民事合同具有其特殊性，合同条款不仅体现双方当事人的真实意思表示，还要受相关法律、行政法规和规范性文件的约束。
值得注意的是，云南省范围内检索到的案例，并没有中级法院或高级法院将法律关系认定为行政案件的案例。
另外，最高院王林清法官亦就此问题进行了深入分析，在其《国有建设用地使用权出让合同性质辨析》一文中经过充分论述得出：从合同目的以及合同调整的法律关系来看，国有建设用地使用权出让合同不符合行政合同的认定标准。在签订和履行土地使用权出让合同的过程中，作为土地出让方的土地管理部门具有土地所有者和土地管理者双重身份，这也是导致合同性质发生混淆的重要原因。合同的签订目的是确立土地用益物权，规范土地出让方和受让方之间的权利义务关系。从合同签订所遵循的原则、合同的内容、合同的责任承担以及争议解决方式来看，土地使用权出让合同调整的是民事法律关系，当属于民事合同。将土地使用权出让合同认定为民事合同，适用民事诉讼程序，有利于增强土地使用权的稳定性，有利于平衡土地所有者与土地使用者之间的权利义务关系，符合社会主义市场经济的要求，能够达到更好的社会效益。
出让合同的性质更多体现为民事合同特征，将出让合同定性为民事合同，有利于保证土地使用权的稳定性，增强市场主体的信心，对出让合同纠纷适用民事诉讼程序，对出让合同双方当事人的保护更为全面与均衡。在受让人违反出让合同约定时，行政机关可诉诸法院，要求受让人承担相应责任。虽然民事诉讼不能撤销行政行为，但是可以确认行政机关的行为是否构成违约，应否承担继续履行合同、支付违约金或者赔偿损失的责任，能够起到规范行政行为的作用。无论是从当事人权利义务均衡的角度还是从整个社会主义市场经济的社会效益角度，将出让合同认定为民事合同都更具合理性和优越性。
对此，我们希望法律法规或司法解释对此类案件的性质进行明确，并在司法实践中统一裁判规则，也可以考虑在签署出让合同时，争取在合同中注明如发生争议，双方均同意适用民事法律法规解决争议。
2.关于违约金的计算标准
关于违约金的计算标准，由于建设用地使用权出让合同为规范格式合同，绝大多数合同条款直接约定了日1‰的违约金（或滞纳金或利息），再加上人民法院认为土地出让合同相对于普通的民事合同具有特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让格式文本必然受相关法律、法规和规范性文件的约束。《国有土地出让收支管理通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准为日1‰作了明确规定，并明确了对违反通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，及针对国有土地交易市场做出的政策性规定，体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力，亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。
所以，大约50%的判决都按照日1‰计算违约金，即对应年利率36.5%，考虑到政府部门的实际损失、对合同是否解除享有选择权等，显然过高，特别是诸多案件政府主管部门长时间不主张解除合同也未及时提起诉讼追缴出让金，导致违约金远远超过本金，成为相关企业、特别是政府招商引资企业不可承受之重。
因此，也有将近50%的案件对违约金进行了调整，人民法院的主要理由是：原告主张应当依照国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条规定，按照未付款项日1‰计算，但该规定系从行政管理角度规范国有土地出让收入的缴纳，属于行政规章，在调整平等民事主体之间的法律关系中不宜直接作为计算违约金的依据。也有法院基于公平原则对违约金直接进行了调整。
需特别提示的是，云南省高院裁判的4件案件，其中2件认为不能调整《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第七条的规定，2件案件进行了调整。因此，到底如何认定违约金的承担，仍需根据案件具体情况、双方当事人履行合同情况、自然资源主管部门实际损失情况综合判定。
当然，我们特别建议企业在竞拍土地、签署出让合同过程中，尽量与自然资源主管部门等进行充分沟通、落实，核查清楚土地出让条件、土地现状，并在合同中争取调整违约金的标准，避免在签署合同阶段即陷入被动局面。
3.关于诉讼时效及争议解决方式
在个别案件中，欠缴土地出让金的公司提及诉讼时效问题，但都没有得到支持，原因在于，自然资源主管部门在合同履行过程中，均会留存相应会议纪要、通知等文件材料，证明不存在超过诉讼时效问题。
另外，在国有建设用地使用权出让合同纠纷案件中，有相当一部分案件在起诉后因为双方达成和解而撤诉，或者通过人民法院达成调解，能有效解决争议，但相反，如果不及时解决争议，又会因企业经营恶化、违约金过高而无法履行合同。因此，政府部门及时维权，企业出现无法履约的情况及时与政府部门对接签署补充协议，都能更加有效、妥善的解决争议。
